Круглый стол Совета Федерации по проблемам межбюджетных отношений (подробности)

По инициативе Комитета СФ по бюджету 24 декабря в городе Кисловодске был проведен круглый стол на тему «Межбюджетные отношения: взаимоотношения бюджетов субъектов РФ с бюджетами муниципальных образований». Как сообщили «Regions.Ru» в пресс-службе Совета Федерации, в обсуждении проблем бюджетной обеспеченности и разграничения полномочий между двумя уровнями бюджетной системы приняли участие члены Совета Федерации, представители профильных министерств, руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ, местного самоуправления. Участники «круглого стола» рассмотрели перспективы организации межбюджетных отношений в свете разрабатываемых законопроектов «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Открыл заседание заместитель председателя Комитета СФ по бюджету Владимир Петров. Он очертил круг проблем, по которым федеральным законодателям хотелось бы услышать мнение представителей регионов. Главное, что предстоит сделать в предстоящий период, отметил он, - найти оптимальную систему распределения бюджетных средств и выстроить новую систему межбюджетного выравнивания.
Место проведения мероприятия было выбрано неслучайно, заявил в приветственном слове губернатор Ставропольского края Александр Черногоров: этот субъект Федерации отличает сложная, разветвленная система местного самоуправления. На базе 741 территориально-административной единицы создано 290 муниципальных образований. Наиболее острая проблема, сразу задал он тон обсуждению, - это финансовое обеспечение всех возложенных на муниципалитеты полномочий при их бюджетном неравенстве.
Основной доклад о финансовых основах организации территориального уровня власти и местного самоуправления сделал руководитель бюджетного департамента Министерства финансов РФ Алексей Лавров. Он подробно обрисовал контуры будущих бюджетных и налоговых механизмов на уровне регионов и муниципалитетов, которые закладываются подготовленными комиссией Дмитрия Козака законопроектами. Докладчик положительно оценил предстоящие «подвижки», по которым субъекты РФ будут отвечать за основную часть государственных гарантий, а муниципалитетам уменьшат количество функций, что позволит улучшить качество их исполнения. Однако, отметил он, «реформа местного самоуправления - это не торг за бюджетные средства».
Изменение порядка формирования доходов на уровне регионов и местного самоуправления, как это планирует Минфин, станет компромиссным решением. Часть изменений будет закреплена в Бюджетном, а часть - в Налоговом кодексе, сказал он. Самое главное, подчеркнул А.Лавров, что все доходные источники станут закрепленными и долгосрочными. Он рассказал также о необходимых налоговых изменениях, которые потребуются для расширения налогооблагаемой базы субъектов РФ и местных бюджетов. С точки зрения межбюджетных отношений, сделал он вывод, реформа местного самоуправления, в частности обсуждаемые законопроекты, являются революционными и позитивными.
В свою очередь аудитор Счетной палаты РФ Сергей Рябухин обратил внимание на чрезмерную централизацию финансовых средств. По оценке Счетной палаты доходы федерального бюджета за последние 4 года выросли в 3,9 раза, тогда как в регионах только в 2,6 раза, а объем выпадающих доходов субъектов РФ в следующем году составит 60 млрд. рублей. В итоге, отметил С.Рябухин, «во многих регионах уже забыли, что такое бюджет развития и как работать с инвестициями».
На протяжении ряда лет финансовая помощь бюджетам других уровней, отмечалось в докладе консалтинговой группы Центр фискальной политики, входит в шестерку самых крупных и быстрорастущих статей расходов федерального бюджета (за 1999-2002 годы - не менее 70 процентов всех бюджетных расходов). Большая часть создаваемых в результате экономического роста ресурсов изымается в виде налогов и перераспределяется в регионы с депрессивной экономикой. Это не самая разумная экономическая политика, имеющая целью выравнивание бюджетной обеспеченности и сокращение разрыва между самыми богатыми и бедными регионами, отмечали эксперты. Цель не достигается, и подавляющее большинство субъектов РФ из года в год оказывается получателями финансовой помощи. За три последних года 80 из 88 регионов страны стали получателями дотаций из федерального Центра, а поставленная цель - сокращение разрыва в бюджетной обеспеченности населения в регионах с годами отодвигается все дальше, несмотря на то, что средств на ее достижение затрачивается все больше.
Не изменит ситуации и принятие обсуждаемых проектов закона, высказал мнение Альберт Игудин, заведующий отделом бюджетной системы НИФИ при Министерстве финансов РФ. Идеология этих документов такова, считает он, что процесс централизации доходов в РФ только усилится.
Члены Совета Федерации разделили озабоченность неэффективностью системы межбюджетных отношений.
Так, первый заместитель председателя Комитета СФ по бюджету Светлана Орлова обратила внимание на противоречия обсуждаемых законопроектов в вопросах разграничения полномочий. По ее словам, следует закрепить доходные источники для местного самоуправления и для регионов, сократив количество федеральных льгот. Земельный налог, в частности, который должны платить все организации, в том числе федерального подчинения, по ее мнению, стоит закрепить за местными бюджетами, а налог на имущество может стать стабильным доходным источником для регионов. Особое внимание надо уделить налоговой базе таких регионов, как курортный Кисловодск, где большинство объектов федеральное законодательство относит к льготируемым. Такие вопросы следует решать вместе, подчеркнула С.Орлова, и предложила заинтересованным сторонам представить свои предложения и замечания по обсуждаемым законопроектам, которые будут определять завтрашний день публичной власти в России.
Заместитель председателя бюджетного Комитета СФ Владимир Германенко продолжил тему финансового обеспечения льгот. По его мнению, порядок предоставления льготного проезда, в том числе на пригородном транспорте, должен быть коренным образом изменен. Финансирование этих статей необходимо предусматривать в бюджетах льготируемых организаций. Регионам, отметил он, необходима инвестиционная составляющая, чтобы появились возможности для реформы ЖКХ и других социально значимых целей.
Свое мнение высказали представители территорий. Нужно искать новые грани взаимоотношений регионов и Центра, и без лукавства определить объем финансируемых федеральных мандатов, подтвердив это выделением соответствующих финансовых источников. Таков пафос выступлений представителей субъектов РФ.
Так, вице-губернатор Калужской области Леонид Брядихин остановился на проблемах муниципальной статистики и претензий федерального казначейства к региональным казначействам. Он выступил в защиту системы региональных казначейств, дающих, по его убеждению, возможность жесткого контроля за исполнением бюджета.
Со своей стороны, министр финансов Свердловской области Галина Ковалева подчеркнула, что концепция реформирования власти изначально должна найти свое отражение в Конституции РФ, а нынешняя «манипуляция налогами, тяжело администрируемая и сложная», наводит на мысли о невыполнимости благих пожеланий, прописанных в законопроектах комиссии Козака. Задача обеспечения доходами 30 тысяч муниципальных образований, которые по замыслу авторов законопроекта должны появиться в результате проведенных реформ, по ее мнению, невыполнима. По словам министра финансов, «сначала надо соблюдать принципы - конституционные, налоговые, бюджетные, - и только затем менять правила игры». Сославшись на опыт Свердловской области, Г.Ковалева обратила внимание на увеличение административных функций, к которым приведут реформы.
Проблема равенства межу региональными и местными бюджетами в части обеспечения реальными полномочиями по формированию доходной части, по финансовому обеспечению закрепленных за данным уровнем власти функций стала одной из центральных тем дискуссии на заседании. Предлагалось сформировать реестр расходных обязательств, что снимет остроту такой проблемы межбюджетных отношений, как многочисленные «необеспеченные федеральные мандаты». Прозвучали нарекания в адрес методологии распределения финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета - отмечалась сложность и непрозрачность расчетов, частые смены методик.
Исходя из прозвучавших на круглом столе выступлений следует необходимость еще раз рассмотреть целесообразность отнесения налогов на имущество, недвижимость, земельного налога к разряду местных; сохранения налога с продаж и введения налога на общераспространенные полезные ископаемые в качестве региональных. Участниками заседания внесено предложение о проведении инвентаризации льгот, устанавливаемых на федеральном уровне для региональных и местных налогов. В свою очередь нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов должны быть закреплены в Бюджетном кодексе для обеспечения стабильности на местах.